Nieuw akkoord met VNG over Wet kwaliteitsborging voor het bouwen

Op 12 november jl. heeft minister Ollongren een tweede akkoord gesloten met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) over de uitwerking van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. Dat is bijzonder nu in het eerste akkoord van 17 januari 2019 al diverse afspraken zijn gemaakt over die uitwerking in (de voorhangversie van) het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen.

Op 21 april jl. heeft minister Ollongren in voorhang aan de Eerste en Tweede Kamer het ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen aangeboden. De reden voor een nieuw bestuursakkoord is dat de VNG in een brief van 12 mei jl. aan de Staten-Generaal stevige kritiek heeft geuit op die versie van het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. De VNG stelde zich zorgen te maken over de handhaafbaarheid. ‘Blindvaren’ op wat de kwaliteitsborger meldt, kan praktisch en juridisch niet, aldus de VNG. Ook zou het eerste bestuursakkoord niet goed in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen zijn verwerkt.

Het ‘oude’ bestuursakkoord van 17 januari 2019

In het bestuursakkoord zijn afspraken gemaakt over onder andere de rol van de gemeente onder het stelsel van kwaliteitsborging en de beoogde inwerkingtredingsdatum. Het bestuursakkoord koppelt de inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen aan de Omgevingswet. Minister Ollongren heeft in een brief van 13 november jl. aan de Tweede Kamer nog bericht dat de inwerkingtreding van de Omgevingswet nog steeds staat voor 1 januari 2022.

Het ‘oude’ bestuursakkoord beschrijft de inhoud van de risicobeoordeling bij de vergunningaanvraag en het dossier bevoegd gezag bij de oplevering. Aan de hand van die informatie kan de gemeente invulling geven aan haar handhavingstaak. Ook staat in het bestuursakkoord dat de gemeente ingebruikname kan tegenhouden. De VNG hecht er veel waarde aan dat in het bestuursakkoord is opgenomen dat de gemeenten informatie- en stopmomenten kunnen opleggen.

De rol van de gemeente als toezichthouder op de naleving van bouwtechnische voorschriften wijzigt niet, zoals in dat eerste bestuursakkoord wordt omschreven. Een private kwaliteitsborger vervangt niet het publieke toezicht en is geen verlengstuk van het publieke toezicht, aldus minister Ollongren en de VNG.

Risicobeoordeling bij vergunningaanvraag

Ten behoeve van de mogelijkheid voor de gemeente tijdens de bouw te handhaven dient bij de vergunningaanvraag verplicht een risicobeoordeling te worden gevoegd. De risicobeoordeling moet blijkens het bestuursakkoord van 17 januari 2019 ingaan op:

‘de samenhang met andere (lokale) voorschriften zoals het bestemmingsplan / omgevingsplan en afwijkingsverzoeken daarvan, welstand, monumenten, adviezen van de veiligheidsregio/brandweer, en de lokale toepassing van gelijkwaardigheid en maatwerkvoorschriften bij verbouw/transformatie. Voorts zal de risicobeoordeling moeten ingaan op mogelijke risico’s van het specifieke bouwwerk met betrekking tot de naleving van de bouwtechnische voorschriften, met bijzondere aandacht voor onderdelen van het bouwwerk die aan het zicht worden onttrokken.’

Het is onduidelijk waarom de risicobeoordeling – zoals in het ‘oude’ bestuursakkoord staat – ook informatie zou moeten bevatten over (de afwijking van) het omgevingsplan en welstand. Onder de Omgevingswet is er immers een splitsing van de ‘bouwvergunning’ in een omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit en in een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit. Bij de aanvraag voor laatstgenoemde omgevingsvergunning behoort informatie te worden gevoegd ten behoeve van de toetsing door de gemeente aan het omgevingsplan. In het omgevingsplan kunnen ook regels over redelijke eisen van welstand zijn opgenomen.

Dossier bevoegd gezag bij oplevering

Het dossier bevoegd gezag is nodig voor het gemeentelijke toezicht op het voltooide bouwwerk. Naast informatie over de wijze waarop bij het bouwen rekening is gehouden met in de risicobeoordeling genoemde risico’s wordt blijkens het bestuursakkoord van 17 januari 2019 in dat dossier door de vergunninghouder informatie opgenomen die inzichtelijk maakt dat het gerede bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische voorschriften.

De gemeente kan volgens het bestuursakkoord in een individueel geval specifieke verantwoordingsinformatie bij de vergunninghouder opvragen en voorschrijven dat die informatie tegelijkertijd met het dossier bevoegd gezag door die vergunninghouder wordt overgelegd. In het bestuursakkoord staat voorts dat in het gemeentelijke handhavingsbeleid de intensiteit van het gemeentelijke bouw- en woningtoezicht dient te zijn gebaseerd op een risicobenadering. Er is minder gemeentelijk toezicht als de aannemer een deugdelijke eigen kwaliteitsborgingssysteem heeft en goed bijhoudt, aldus de minister en de VNG.

De kritiek van de VNG op de uitwerking

De VNG vindt in haar brief van 12 mei jl. onder meer dat in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen (zelf) geen mogelijkheden zijn opgenomen voor het opleggen van informatie- en stopmomenten. Dat wil echter – anders dan de VNG suggereert – niet zeggen dat de gemeente onder de Omgevingswet bij de toepassing van het stelsel van kwaliteitsborging geen informatie- en stopmomenten kan opleggen.

In de nota van toelichting bij het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen staat dat de gemeente geen nieuwe toezichts- of handhavingsbevoegdheden krijgt. De algemene bestuursrechtelijke instrumenten (waarschuwingen, (spoedeisende) bestuursdwang, last onder dwangsom) en reeds bestaande specifieke instrumenten (bestuurlijke boete, sluiting) volstaan, aldus de regering. De gemeente heeft de bevoegdheid om het toezicht zelf vorm te geven, en daar beleid voor te maken. Zij kan hieraan op dezelfde wijze invulling geven als in het huidige stelsel en gebruikmaken van de bestaande bevoegdheden vanuit de Algemene wet bestuursrecht. Op grond hiervan hebben daartoe aangewezen toezichthouders mogelijkheden om te controleren of bij het bouwen aan de gestelde voorschriften wordt voldaan. In het kader van het toezicht kan een gemeentelijke toezichthouder elke plaats betreden, zo nodig ook woningen, en zo onder meer toezicht houden op de bouwplaats, medewerking vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden en informatie opvragen en medewerking en zakelijke gegevens en bescheiden vorderen.

Zo staat in artikel 5:16 Algemene wet bestuursrecht dat een toezichthouder bevoegd is inlichtingen te vorderen. In artikel 5:17 lid 1 is bepaald dat een toezichthouder bevoegd is inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden. Tevens staat in artikel 5:20 lid 1 Algemene wet bestuursrecht dat een ieder verplicht is aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.

Het ‘nieuwe’ akkoord van 12 november 2020

Op 12 november jl. heeft het ministerie een persbericht uitgebracht over het nieuwe akkoord met de VNG. Eerder hebben Ollongren en de VNG op 27 oktober jl. een conceptakkoord over de uitwerking van het definitieve Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen gesloten. Kennelijk is de VNG tevreden hoe het conceptakkoord is verwerkt in het aangepaste Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen dat nu voor advies aan de Raad van State is verzonden.

In het persbericht van het ministerie staat dat de taakverdeling tussen gemeenten en kwaliteitsborger nog duidelijker wordt beschreven. Daarnaast krijgen de gemeenten de mogelijkheid om in specifieke gevallen informatie over een project op te vragen. Ook wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de risicobeoordeling en het borgingsplan. De initiatiefnemer laat – blijkens de website van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland over het conceptakkoord – een risicobeoordeling opstellen waarin de door de gemeente aangegeven lokale risico’s zijn meegenomen. De kwaliteitsborger maakt op basis van deze risicobeoordeling een plan van aanpak. Dit is een zogeheten borgingsplan waarin de kwaliteitsborger aangeeft op welke wijze met in achtneming van alle risico’s hij het bouwproject zal gaan controleren. Het zou echter logischer zijn als de kwaliteitsborger de aanwijzingen van de gemeente over de lokale risico’s verwerkt in het borgingsplan (in plaats van in de risicobeoordeling die al onderdeel is van de bouwmelding).

Tot slot is afgesproken dat er een onderzoek komt, om inzicht te krijgen in de kosten die het toezicht op de gehele bouwregelgeving met zich meebrengt voor gemeenten (artikel 2 Financiële verhoudingswet). De gemeenten mogen namelijk geen leges heffen voor de bouwmelding.

Laatste aanpassingen

Pas na publicatie van het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen in het Staatsblad zal duidelijk zijn hoe de laatste aanpassingen precies uitwerken. In ieder geval is duidelijk dat naast de risicobeoordeling bij de bouwmelding er een borgingsplan komt. Eerst leek het er nog op dat de risicobeoordeling hetzelfde is als het borgingsplan. Met de vaststelling van het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen is ook eindelijk definitief vastgelegd wat bouwtechnisch vergunningvrij is. Onlangs is met de publicatie van het Invoeringsbesluit Omgevingswet in het Staatsblad omgevingsplanvergunningvrij bouwen al definitief gemaakt.

Tekst: mr. dr. ing. Peter de Haan, advocaat bij Asselbergs & Klinkhamer Advocaten