Veiligheid bouw niet beter door plannen Ollongren

Eén centrale partij contractueel verantwoordelijk maken voor de veiligheid rondom de bouwplaats, zoals minister Ollongren dat wil naar aanleiding van aanbevelingen van de OvV, zal niet bijdragen aan verbetering van de veiligheid. Dat concluderen mr Jan-Paul van Barneveld en Elisa Benhaim van De Haas Advocaten uit Rotterdam. Ook Bouwend Nederland is weinig enthousiast over de plannen van de minister.

Instorten parkeergarage Eindhoven

Minister Ollongren wil naar aanleiding van aanbevelingen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) één centrale partij contractueel verantwoordelijk maken voor de veiligheid op en rondom de bouwplaats. De minister komt in actie na aanbevelingen van de OvV na incidenten als de B-Tower in Rotterdam, de tribune Grolsch Veste, Alphen aan den Rijn, het VROM-gebouw in Den Haag en de ingestorte parkeergarage van Eindhoven Airport.

De Onderzoeksraad stelt al jaren dat het in de bouw stelselmatig ontbreekt aan regie en overzicht en dat het lastig is om te achterhalen wie waar verantwoordelijk voor is. De rode draad in alle onderzoeken is dat – ondanks dat er grote verschillen zijn tussen de aard en oorzaken van de incidenten – een diffuse verantwoordelijkheidsverdeling bij de diverse projecten een belangrijke rol speelt bij de incidenten. Afgelopen 3 september bracht Ollongren de kamer op de hoogte van de uitkomsten. ‘Minister grijpt in na zoveelste bouwdrama: veiligheidsbaas bij wet verplicht’ en ‘Eindelijk, een partij verantwoordelijk voor Veiligheid in de bouw’, kopten verschillende kranten naar aanleiding van de plannen.

Één centrale partij

Het is volgens ons maar zeer de vraag of dit plan (één centrale partij contractueel verantwoordelijk maken voor de veiligheid) wel aansluit bij de aanbevelingen van de OvV en -minstens zo belangrijk – of te verwachten is dat de plannen daadwerkelijk een bijdrage zullen leveren aan het verhogen van de veiligheid. Wij stellen dat dit vermoedelijk niet het geval zal zijn.

Ongevallen in de bouw kunnen bestuursrechtelijk of strafrechtelijk worden onderzocht. Parallel daaraan kan de Onderzoeksraad een ernstig incident onderzoeken. Opgemerkt zij dat het onze ervaring is dat het contractueel vastleggen van verhoudingen en verantwoordelijkheden vaak weinig ter zake doet, althans in elk geval niet in het strafrecht. Zowel het Openbaar Ministerie als de toezichthouders willen door de contractuele (papieren) werkelijkheid heenprikken en willen juist onderzoeken hoe het feitelijk was geregeld; wie nam de beslissingen, wie gaf de leiding et cetera. De contractuele (papieren) werkelijkheid is daarbij misschien een hulpmiddel, maar is zeker niet leidend.

Strafrechtelijke onderzoeken

Net als de OvV herkennen wij uit veel strafrechtelijke onderzoeken naar ernstige ongevallen in de bouw dat het vaak onduidelijk is welke partij(en) verantwoordelijk was/waren voor een bepaald handelen of nalaten. In zoverre kunnen wij de kritiek van de Onderzoeksraad zeker plaatsen. Met de constatering dat er vaak sprake is van een diffuse verantwoordelijkheidsverdeling, is echter niet gezegd, dat het probleem is op te lossen met het aanwijzen van één contractuele verantwoordelijke partij. In de eerste plaats is er vaak wel duidelijk welke partij op papier verantwoordelijk was voor bepaalde handelingen. Alleen is vaak de partij op wie een (papieren) contractuele verantwoordelijkheid rustte niet de meest gerede partij om een specifiek risico te voorkomen of te beperken.

Regelmatig moet achteraf geconstateerd worden dat een andere partij, dan die waarop de contractuele verantwoordelijkheid rustte, daartoe beter geëquipeerd was geweest. Dit bijvoorbeeld omdat die partij meer kennis en ervaring had op een specifiek terrein of gewoon omdat die partij ogen en handen ter plaatse had. Die partij heeft dan echter soms niet (adequaat) geacteerd ter voorkoming van het risico, (mede) omdat het nu eenmaal contractueel niet tot zijn takenpakket behoorde.

Contractuele werkelijkheid

Als de contractuele werkelijkheid niet overeenkomt met de realiteit, dan kunnen onderzoeken door deze maatregel van de minister alleen maar diffuser worden. Contractuele verhoudingen zijn nu eenmaal vaak een afspiegeling van de economische machtsverhoudingen. Dat resulteert er niet zelden in dat de verantwoordelijkheid voor veiligheid niet bij de contractspartij terecht komt die deze verantwoordelijkheid het beste kan invullen, maar de partij die niet de onderhandelingspositie zat om dat risico op het bord van een ander te leggen.

Het voorstel van minister Ollongren ondervangt dat ten dele doordat in haar voorstel in beginsel altijd de opdrachtgever eindverantwoordelijk zou worden voor de veiligheid. Onduidelijk is echter in hoeverre partijen daarvan kunnen afwijken. Bovendien is het maar zeer de vraag of de opdrachtgever nu per definitie de partij is die over voldoende kennis en ervaring beschikt om de veiligheid het beste te waarborgen. In veel gevallen is dat niet zo.

Uitvoerbaarheid van de maatregel

Daarop aansluitend geldt in de tweede plaats dat wij naar aanleiding van het abstracte plan van de minister problemen zien in de praktijk bij de uitvoerbaarheid van de maatregel. Hoe kan één partij verantwoordelijk worden gehouden voor de algehele veiligheid wanneer er juist in de bouw zo veel gewerkt wordt met verschillende disciplines? Hoe kan één partij beter op de hoogte zijn van de veiligheidsrisico’s dan de specialist op de uitvoering van een deel van het werk zelf?

Wordt van de opdrachtgever dan verlangd dat hijzelf alle kennis in huis heeft of haalt met alle extra kosten van dien? En als die kennis door de opdrachtgever dan extern moet worden ingehuurd, hoe zit het dan met de verantwoordelijkheid van de externe adviseur? Al met al lijkt de regeling eerder tot een toename van het aantal schijven te leiden, dan tot minder een diffuus speelveld.

Conclusie

Kortom, het is maar zeer de vraag of het aanwijzen van één centrale partij die geacht wordt ‘contractueel’ verantwoordelijk te zijn, wel recht doet aan de bevindingen van de Onderzoeksraad en of dit zal bijdragen aan het verbeteren van de veiligheid. Gezien onze ervaring vanuit het strafrecht (en punitieve bestuursrecht) denken wij dat dit geen oplossing biedt. Ook Bouwend Nederland is weinig enthousiast over de plannen van de minister. Volgens haar hoort veiligheid in het publiekrecht thuis en niet, zoals de minister voorstelt, in het privaatrecht.

Preventief optreden

De wens voor meer (preventief) toezicht vanuit de overheid op het gebied van ‘omgevingsveiligheid’ is begrijpelijk. Wij zien dat veel ongevallen in de bouw plaatsvinden tijdens het reguliere bouwproces maar dat zij zeer uiteenlopende oorzaken hebben. Denk daarbij aan menselijk falen tijdens een routineklus tot complexe werkzaamheden waarbij de risico’s simpelweg niet of te laag worden ingeschat.

Preventief optreden is in het kader van de veiligheid veelal beter dan het inzetten van het strafrecht na ernstige incidenten. Dergelijk onderzoek is gericht op het strafrechtelijk verantwoordelijk houden van één of meerdere (rechts)personen en leidt zelden tot enig inzicht of gedragsveranderingen. Actief preventief toezicht vanuit de Inspectie SZW op arbeidsveiligheid de afgelopen decennia heeft naar onze bescheiden mening wel degelijk vruchten afgeworpen.

Tekst: mr. Elisa Benhaim, sanctierecht advocaat in Rotterdam en mr. Jan-Paul van Barneveld, sanctierecht advocaat in Oosterbeek